21.01.2015

ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ.

В ОАО «Геолэкспертиза» прошло обсуждение текущего состоянии организации и проведения экспертизы проектной документации.

Собеседники – члены научно-экспертного совета ОАО «Геолэкспертиза»:

проф. Вадим Борисович Коробко и

генеральный директор ОАО «Геолэкспертиза» С.П. Якуцени 

Сергей Павлович Якуцени

Сергей Якуцени: Вадим Борисович, несколько лет назад в интервью журналу «СНИП», Вы высказали свою позицию, что «Экспертиза по своей природе коммерческая деятельность. Будет гораздо уместнее, если ее станут осуществлять рыночные компании». С этого момента прошло более 3 лет, в течении которых экспертиза проектной документации и инженерных изысканий наряду с государственными экспертными организациями производилась рыночными компаниями. Как вы оцениваете этот опыт: как положительный или как отрицательный?

Вадим Борисович Коробко

Вадим Коробко: Наделение полномочиями по производству государственной услуги «государственная экспертиза проектной документации и инженерных изысканий» рыночных компаний является новым шагом в регулировании строительной отрасли и шагом в правильном направлении.

Очереди в государственные экспертизы субъектов Российской Федерации исчезли как класс. Одно это, уже является реальным индикатором улучшения ситуации в строительной экспертизе.

При этом, ситуация с огромной очередью в главную государственную экспертизу на Фуркасовском переулке Москвы не поменялась. И это также подтверждает правильность решения по передаче экспертизы проектной документации рыночным компаниям - полномочия главной государственной строительной экспертизы рыночным компаниям не передавались.

Видимо это время уже скоро наступит. 

Сергей Якуцени: Вадим Борисович, расскажите подробнее о том, что не удалось сделать при расширении прав рыночных компаний в области экспертизы проектной документации и что может представлять актуальность в настоящее время.

Вадим Коробко: Опыт этих трех лет показал, что передача полномочий от госэкспертиз к рыночным компаниям имеет не только положительные результаты.

Во-первых, в рыночные компании «самозаписались» все государственные экспертизы, за исключением «Главгосэкспертизы» Минстроя России, что само по себе уже является странным в процессе передачи полномочий от государства рыночным компаниям.

Во-вторых, Минстрой России и Росаккредитация установили жесткий контроль за их деятельностью не в рамках Федерального закона «О техническом регулировании» и Федерального закона «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а на основе правил делового оборота, которые были составлены в период отсутствия частной собственности времён СССР и которые, таким образом, не соответствуют Конституции РФ, ГК РФ, УК РФ, КоАП РФ.

В-третьих, аттестация экспертов и аккредитация рыночных компаний производились, и пока еще производятся, не по правилам Федерального закона «О техническом регулировании», а также по правилам делового оборота, составленных в прежние времена, которые не удовлетворяют не только правовым основам государства, но и его потребностям в получении экономически эффективных, а не политически ангажированных, результатов строительства.

Это те самые «три кита» которые уже не могут удержать легенду о самых лучших в мире строительных нормах и правилах, применение которых в разных отраслях промышленности увеличивает затраты инвестора по разным оценкам в 2 и более раз.

Все эти «три кита» имеют особую актуальность в условиях экономических ограничений со стороны ряда стран: ЕС, США, Канады, и необходимости освобождения экономики России от излишних неэффективных затрат, которые часто являются следствием избыточных административных барьеров.

Сергей Якуцени: Вадим Борисович, что конкретно Вы имеете в виду под «неэффективными затратами» и «избыточными административными барьерами»?

Вадим Коробко: Применительно к обязательной экспертизе проектной документации в форме государственной и негосударственной экспертизы, неэффективными затратами, по моему мнению, являются затраты на меры, которые не имеют отношения к обязательным мерам по обеспечению безопасности зданий и сооружений, но которые указаны в СНиПах и в их генетических клонах – сводах правил.

Часто приходится слышать слова о том, что наши строительные нормы являются самыми лучшими в мире. Однако, никто не приводит доказательств, которые подтвердили бы эти слова. Предлагают верить на слово.

В деловых кругах действительно принято верить словам. Но также принято их проверять.

А такие проверки показывает обратное – необоснованных затрат по СНиПам больше чем убыток от возможных угроз.

Так по оценкам Минэкономразвития России только по вопросам обеспечения пожарной безопасности невынужденные затраты превышают минимально необходимый уровень на каждом объекте в среднем в 4-5 раз.

Такую неэкономную экономику не смог вытянуть СССР и не сможет тянуть ни одна страна мира, включая современную Россию. Тем более это противопоказано рыночным компаниям, которые из-за этих неэффективных затрат теряют свою конкурентоспособность на российском и мировом рынках.

В этой связи, выглядят необоснованными, и даже навязчивыми, многочисленные попытки госрегулятора строительной отрасли закрепить за СНиПами и сводами правил, положения которых не обоснованы оценкой риска причинения вреда как это требует Федеральный закон «О техническом регулировании», правовой статус документов обязательных для исполнения. При этом, данные документы, по указанной выше причине не могут иметь статус даже документов добровольного применения.

Это стремление госрегулятора придать документам добровольно применения статус обязательных не соответствует даже Положению о его деятельности, в котором статус СНиПов и сводов правил определен однозначно - добровольного применения.

То, что касается государственной и негосударственной экспертиз проектной документации как обязательных административных процедур, то тут видится несколько аспектов:

Во-первых, в современном виде, государственная и негосударственная экспертизы позиционируются как обязательная государственная услуга, по аналогии с государственной регистрацией граждан по месту жительства, прав на недвижимость или автомобилей.

Полагаю, что это не вполне обоснованно, поскольку государственная и негосударственная экспертизы проектной документации это услуга по оценке соответствия требованиям техническим регламентам, а не госуслуга по получению государственного документа подтверждающего право. При этом, стоимость госуслуги для заявителя имеет фиксированный и минимальный размер и определена как госпошлина. Размер госпошлины, как правило, не покрывает затрат на предоставление услуги, но и, тем более не приносит прибыли. А с государственной и тем более с негосударственной экспертизой проектной документации все наоборот – стоимость всегда большая и разная, а правила ее определения носят рекомендательно завышенный характер. При этом прибыль от современной экспертной деятельности, как правило значительно превышает затраты на эту деятельность.

Так, например, судебная строительная экспертиза в коммерческой организации без проведения специальных исследований, как правило, не превышает 150 тысяч рублей, то аналогичная государственная или негосударственная экспертиза проектной документации стоит 1 миллион 500 тысяч рублей. Т.е. в 10 раз дороже. При этом, реальные обоснованные затраты на такую экспертизу не превышают 30 тысяч рублей – по 10 тысяч рублей за каждую из трех реальных экспертиз: экспертизы безопасности конструктивных решений; экспертизы пожарной безопасности; экспертизы экологической безопасности. Но даже при привлечении для экспертизы 20 различных специалистов и увеличении их стоимости до 15 тысяч рублей общие затраты не превышают 300 тысяч рублей.

Таким образом, прибыль от государственной и негосударственной экспертизы проектной документации значительно превышает даже критически опасный показатель в 300 %, при котором бизнес способен на все.

В этой связи, представляется нецелесообразным и даже опасным для государства, держать избыточный по своей стоимости и явно коммерческой вид услуги в качестве государственной услуги в условия резкого снижения доходной части бюджета страны и необходимости значительного сокращения неэффективных расходов для субъектов экономики.

Во-вторых, экспертизы безопасности зданий и сооружений весьма затратная сфера для застройщика и требует полного соблюдения его прав со стороны экспертизы. А этого пока не удается достигнуть по причине почти полного отсутствия ответственности со стороны экспертов и экспертных организаций, обусловленных отсутствием понятных полномочий у этих лиц.

Так, для субъектов предпринимательской деятельности государственная и негосэкспертиза – это прежде всего госнадзор за средства проверяемых и без полномочий, установленных надлежащим образом, а также - особый этап обязательного допроектирования объекта в экспертной организации, которая не несет ответственности за результаты своего допроектирования.

Также следует учитывать, что государственный надзор в форме государственной и негосударственной экспертиз проектной документации отнесен Министерством экономического развития к контрольно-надзорной деятельности. Таким образом, это госнадзор за строительными объектами до ввода их в оборот, т.е. не за реально действующими объектами, которые могут представлять вероятную угрозу причинения вреда и на предупреждение которого направлена такая деятельность органов госконтроля (надзора) по правилам КоАП РФ, а за его виртуальным и предполагаемым образом. Вот это действительно странно, и не вполне законно, поскольку не предусмотрено Федеральным законом «О техническом регулировании» и КоАП РФ, но предусмотрено в Федеральном законе «Градостроительный кодекс Российской Федерации» и Федеральном законе «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». При этом, оба данных федеральных закона не должны применяться в части, в которой они противоречат Федеральному закону «О техническом регулировании» - это однозначно установлено частью 2 статьи 4 Федерального закона о техническом регулировании.

Вместе с тем, любой госнадзор, в том числе и госнадзор за результатами проектирования в форме государственной и негосударственной экспертиз проектной документации должен производиться в целях обеспечения технической безопасности людей (конструктивной, пожарной, экологической), а все другие вопросы, например, соблюдения земельного законодательства, законодательства в области недропользования, обеспечения безопасности имущества собственника, выбор технологии, и др., не должны быть предметом такого госнадзора. А именно этого нет у современной экспертизы проектной документации – предмет, или более правильно, объект ее госнадзора, т.е. контролируемых отношений, на практике не соответствует не только Федеральному закону «О техническом регулировании», но и Федеральному закону «Градостроительный кодекс Российской Федерации» и Федеральному закону «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Вот и получается, что основу отрицательных заключений этих экспертиз составляют необоснованные претензии экспертов по вопросам, которые не входят в их компетенцию и которые не относятся к предмету (объекту) их госнадзора и госнадзора вообще.

Последнее приводит к несоблюдению конституционно закрепленному праву каждого на свободное распоряжение своим имуществом, в том числе право рисковать своим имуществом в предпринимательских целях. А такое возможно только в особых случаях и при принятии федерального конституционного закона.

Также представляется странным отсутствие надлежащим образом оформленного административного регламента по предоставлению государственной услуги в форме государственной и негосударственной экспертиз проектной документации. Так, например, административный регламент на государственную экспертизу проектов геологического изучения недр и административный регламент на государственный пожарный надзор в законодательной сфере представлены.

В рыночных отношениях госнадзор с подобным полномочиями и предметом надзора выглядит странно и явно избыточно.

В-третьих, госнадзор, даже за результатами проектирования в форме государственной и негосударственной экспертиз также должен производиться не только в целях соблюдения не всегда и не всем понятных правоотношений, но и в практических целях повышения эффективности затрат и сокращения неэффективных расходов, т.е. в целях повышения конкурентоспособности субъектов экономики.

Таким образом, современный госнадзор за проектированием в форме государственной и негосударственной экспертиз проектной документацией должен иметь в качестве своей основной цели повышение конкурентоспособности строительных объектов.

При этом, достижение этой цели может быть обеспечено только на основе точного определении угроз и разработке адекватных угрозам мер защиты.

А именно этот подход регулярно подвергается сомнению со стороны экспертов, получивших свои полномочия у Минстроя России, особенно в части обеспечения пожарной безопасности.

Полагаю, что если госнадзор не имеет объективных целей, то он имеет цели субъективные, а значит представлять собой необъективный, избыточный административный барьер.

Эту ситуацию необходимо менять – определяться с конкретными целями госнадзора в форме государственной и негосударственной экспертиз проектной документации, исключать дублирование, устанавливать надлежащим образом полномочия, уточнять предмет надзора и исключать финансирование работ по надзору за счет средств проверяемых.

И чем скорее, тем лучше.

Будет гораздо уместнее, если госнадзор в строительстве будет один. А на стадии проектирования, госнадзор и обеспечивающая его экспертиза, будут разделены.

Сергей Якуцени: Вадим Борисович, насколько, по Вашему мнению, применим опыт производства экспертиз строительных проектов в рыночных компаниях для экспертизы проектной документации по изучению объектов недропользования и их обустройству?

Вадим Коробко: Насколько я знаю предметную область по экспертизе проектов изучения и обустройства объектов недропользования, эта область не имеет существенных методологических и практических отличий от экспертизы проектов строительства объектов капитального строительства.

В обоих областях экспертиза является технической и производится, прежде всего в целях обеспечения технической: механической, пожарной и экологической безопасности этих объектов для людей.

Не случайно многие проекты объектов недропользования проходят государственную строительную экспертизу в Главгосэкспертизе по тем же правилам, что и все другие проекты строительных объектов.

В этой связи, принятое сейчас дублирование государственных надзоров в области недропользования в форме госнадзора за недропользование, госстройнадзора и госэкспертизы проектной документации представляется малоэффективным и даже странным. Физический объект один, проверяемый субъект тоже один, предмет надзора – техническая безопасность тоже одна, а надзоров несколько. При этом, правила своей деятельности у каждого надзора свои и отличные от других.

В таких условиях у любого проверяемого субъекта возникают неустранимые сомнения в таком госнадзоре. Но главное, цели государственного регулирования, которые оголились в период резкого снижения доходов бюджета страны, таким образом, не могут быть достигнуты.

Приведу пример: Правительство РФ ставит план по инвестициям одному ФОИВу – Роснедрам, а, часть контроля за инвестициями, на стадии разработки проектной документации, возлагает на другой ФОИВ – Минстрой России. Вопрос: «Можно ли получить эффективный результат такого распределения полномочий?» Полагаю, что нет.

В этой связи уместно напомнить, что Федеральный закон «О техническом регулировании» не допускает производства нескольких государственных надзоров по одному предмету и тем более не предусматривает производство разных надзоров по одному предмету, но по разным правилам.

Полагаю, что государственный надзор в области недропользования должен быть один и производиться с учетом оценки степени риска причинения вреда, в том числе с привлечением специализированных рыночных экспертных организаций, которые также могут выступать органами по сертификации объектов недропользования, как это предусмотрено Федеральным законом «О техническом регулировании».

Сергей Якуцени: Строительные негосударственные экспертизы имеют национальное объединение. Насколько нужна и эффективна данная форма объединения экспертных организаций в области недропользования?

Вадим Коробко:Координация экспертной деятельности необходима. Полагаю, что более адекватной формой такой координации является саморегулируемая организация, по аналогии с проектными или строительными компаниями.

Правила деятельности саморегулирующих организаций установлены федеральным законодательством и полностью подходят для экспертных организаций, в том числе и в области недропользования.

Полагаю, что надлежащее использование полномочий саморегулируемой организации, определенных федеральным законодательством, позволит в полной мере раскрыть потенциал данной формы государственного управления, который в настоящее время плохо используется проектировщиками и строителями, включая разработку стандартов организаций и создание специализированного третейского суда.

Реализация этих полномочий позволит снизить издержки и повысить эффективность производства экспертиз, и при этом, повысить общий уровень безопасности проектов и объектов недропользования, а также повысит уровень их конкурентоспособности на мировом рынке.

Сергей Якуцени: Вадим Борисович, Вы говорите о каких-то фантастических результатах. Как их можно получить?

Вадим Коробко: Достичь сокращения издержек, повышения эффективности затрат и повышения уровня безопасности можно на основе применения риск-ориентированной модели производства проектной, экспертной и надзорной деятельности.

Безусловно, сокращать издержки, повышать эффективность затрат и повышать уровень безопасности одновременно практически невозможно.

Однако, в рамках перехода с типовой на риск-ориентированную модель — это не только возможно, но и обязательно должно быть реализовано.

Это обусловлено прежде всего тем, что прежний, во многом интуитивно-административный способом нормирования и прямой способ его применения, которые были широко распространены в прежней модели госуправления и достались нам по наследству, имеют такое слабое место как отсутствие точного выявления наиболее вероятных угроз и разработки адекватных им мер безопасности.

Сергей Якуцени: Такой опыт уже имеется? В нашей стране или за рубежом? Можно ли использовать этот опыт в области недропользования?

Вадим Коробко:По этому пути идет весь прогрессивный мир и прежде всего развивающиеся рынки.

Они отказываются от устаревших правил и мертвых догм, ищут новые, более эффективные, методы достижения результатов.

Наиболее яркий пример – вся юго-восточная Азия и, прежде всего, Гонконг. Там отказались от устаревшей модели стандартизации и получили ошеломляющий эффект.

В нашей стране, в одной из самых чувствительной отрасли безопасности – в области пожарной безопасности, уже несколько десятков лет успешно развивается риск-ориентированный подход. За этот период удалось разработать все компоненты проектной, экспертной и надзорной деятельности, включая практику подготовки кадров.

Перенести опыт такой работы в область недропользования не только можно, но необходимо. Это тем более важно, что Правительство России приняло концепцию перехода на риск-ориентированную модель надзорной деятельности во всех отраслях промышленности.

Мой опыт сотрудничества с Геолэкспертизой показал, что потенциал этой организации позволяет решить задачу разработки всех необходимых компонентов для перехода на риск-ориентированную модель в области недропользования, в том числе, подготовку кадров.

Переход на риск-ориентированную модель проектной, экспертной и надзорной деятельности в области изучения и обустройства объектов недропользования значительно сократит неэффективные издержки инвесторов, повысит конкурентоспособность отечественных проектов в области недропользования и значительно повысит привлекательность этой отрасти для российской и иностранных инвестиций. Это особенно уместно в условиях западных санкций и развития единого евразийского экономического пространства.